认真践行全过程人民民主 以立法促进营商环境优化

□何永智

2024年4月3日，四川省十四届人大常委会第十一次会议高票批准《广元市优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。这对我市持续推进优化营商环境提供了有力的法治保障，必将为推动广元经济社会高质量发展产生积极作用。

制定《条例》的重大意义

营商环境是一个国家或者地区的重要的软实力和核心的竞争力。法治是最好的营商环境。广元是欠发达地区、革命老区、盆周山区，要推动经济社会高质量发展，必须将优化营商环境作为新的动力空间和发展引擎。2019年以来，市委、市政府在优化营商环境方面进行了改革创新，采取多种措施持续推进营商环境优化。“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，为认真贯彻落实习近平总书记“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用”的重要指示要求，2022年4月，市委人大工作会议强调我市打造最优营商环境，通过地方立法规范引领和促进营商环境持续优化，为我市经济社会发展提供重要的法治保障。为彰显市委、市政府打造一流营商环境的坚定决心，激发市场主体特别是民营企业的活力，根据市委的决策部署，市人大常委会立即行动，统一各方面认识，克服“《条例》立法不属于设区市立法范围、难度大”的片面认识，加强领导，整合力量，做好《条例》的立法准备工作。

《条例》的主要内容及特色

《条例》内容有七章，分为总则、市场环境、政务环境、法治环境、监督保障、法律责任、附则，共五十条。主要特色有三个方面：

在《条例》立法过程中始终坚持问题导向，鲜明地解决市场主体反映强烈的问题。比如，针对政府诚信问题，提出“不得以行政区划调整、政府换届、机构职能调整、相关责任人变更等为由不履行、不完全履行或者迟延履行约定义务。国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。”同时，针对市场主体反映的行业协会商会和中介机构问题、政务服务证明事项过多过滥问题和办事慢问题、工程建设项目推进难推进慢问题、监管检查过多过滥问题、法院立案难问题等都在《条例》中作了相应的规范。

《条例》对我市在开展优化营商环境工作中好的做法进行了固化。我市探索出营商环境“1+5”推进机制，为市场主体和办事群众提供优质高效的便捷服务，该机制被评为全省年度改革典型案例。聚焦产业发展，构建“一对一”专班服务机制，固化在《条例》第二十三条第二款，市、县（区）人民政府应当建立产业专班服务机制，对产业项目谋划、储备、招引、签约、建设等实行全生命周期、全产业链条服务保障。聚焦政企沟通构建“面对面”恳谈交流机制，聚焦政务服务构建“背靠背”直接评价机制，聚焦政策落实构建“一站式”政策兑现机制，聚焦助企亲商构建“全天候”在线服务机制，固化在第三十三条。市、县（区）人民政府及其有关部门应当构建亲清新型政商关系，建立与市场主体面对面恳谈交流、背靠背直接评价等常态化沟通联系机制，发挥12345政务服务便民热线作用，倾听和回应市场主体的合理诉求，保障市场主体正常开展生产经营活动。聚焦问题化解，构建“专职化”受理举报机制，固化在第四十五条，市、县（区）营商环境投诉举报机构统筹负责受理、转办、督办、分析市场主体涉及营商环境的投诉举报，并将办理结果及时反馈投诉举报人。

《条例》融入了剑门蜀道文化、红色文化等广元特色传统文化。2023年7月25日，习近平总书记在视察广元翠云廊时，强调“要把古树名木保护好，把中华优秀传统文化传承好”，给予广元历史文化传承、加强生态文明建设最直接、最有力的指导，体现了习近平总书记对蜀道文化传承工作的高度重视。因此，《条例》融入传承弘扬剑门蜀道文化、红色文化等广元优秀传统文化，推动人文环境的不断改善提升和创新发展，营造重商亲商和开放包容的社会氛围（第七条第二款）。

《条例》立法的实践与思考

《条例》的立法实践充分体现了全过程人民民主。2023年2月，市人大常委会成立了《条例（草案）》立法领导小组，印发了工作方案，召开了立法工作会。市人民政府成立了《条例（草案）》起草小组。立法领导小组分赴山东烟台、淄博，浙江杭州，江苏苏州学习考察，深入本市四县三区，广泛听取市级各部门、县区人民政府、人大代表、政协委员的意见建议。《条例（草案）》（征求意见稿）形成后，通过市人民政府、市司法局官网以及广元新闻网等媒体，向社会公开征求意见建议。2023年5月至7月，先后召开专题会、立法专家论证会、立法听证会等20余次会议讨论修改《条例（草案）》。2023年8月15日，《条例（草案）》经八届市政府第49次常务会议讨论通过提请市人大常委会审议。2023年8月31日、11月24日，2024年3月7日，市八届人大常委会先后三次对《条例（草案）》进行了审议。在此过程中，市人大法制委、常委会法工委召开有关部门、立法咨询专家、市场主体代表、社会各界人士的座谈会10多场次，征求意见240余条，采纳80余条，对《条例》进行了反复研究、逐条修改。可以说，《条例》的形成就是一次认真践行全过程人民民主的过程。

《条例》的立法实践充分体现了党对立法工作的坚强领导。市人大常委会本届立法规划是没有《条例》这个内容的。市委根据我市发展实际，着眼建设川陕甘结合部现代化中心城市宏伟目标，建议在2023年增加《条例》这个立法项目。市人大常委会坚决响应市委的号召，尽快与省人大常委会进行衔接，并及时成立《条例》立法起草小组。在立法过程中，凡遇到比较重大的问题，都及时向市委汇报，在《条例》草案基本成熟，即将进行第三次审议前，专题向市委报告。市委常委会高度重视，充分肯定了市人大常委会所做的大量具体工作，同时提出了一些修改意见。这表明地方立法只有坚持党的领导、服务中心大局，才有生命力。

《条例》的立法实践充分体现了立法工作者的工匠精神。立法是一项政治性、政策性、操作性、技术性都很强的工作，尤其是优化营商环境立法，严格说来不属于设区市的立法范围，因此难度较大。市人大法制委、常委会法工委的同志，一方面认真学习相关法律知识、了解政策，一方面深入调研、知晓市场主体的想法；同时外出考察学习、充分吸纳兄弟市的良好做法。在立法过程中，认真研究各方面提出的意见，逐条逐字进行修改完善。有时候为一个条款，甚至一句表述，讨论一个多小时。工匠精神在《条例》的形成过程中得到充分彰显。

《条例》的立法实践表明坚持有特色、小切口立法是提高地方性法规质量的关键。大多数设区的市享有立法权的时间较短，不到10年，立法队伍建设普遍滞后，能力不足是最大短板。如果对大而全的内容进行立法，肯定困难较大。只有选择有地方特色、小切口的内容进行立法，才可能提高质量，在全省甚至全国有影响。这也是全国人大常委会近年来一直倡导的地方立法导向。比如呼和浩特市人大常委会《呼和浩特市促进蒙医药发展办法》是全国地级市出台的为数不多的关于少数民族医药方面的法规，成为内蒙古自治区人大常委会推介的设区市小切口立法的经典案例。即便是拥有较为丰富立法经验的省级人大常委会，都非常注重以小切口立法解决实际问题，如福建省人大常委会出台禁止中小学幼儿园学生携带手机进入课堂的规定，短短5条，约300字，受到全国人大常委会的表扬。

（作者系市人大常委会委员、市人大法制委主任委员）