市人大常委会秘书长  李刚

自党的十六大开始，新型城镇化频频见诸报端，迅速进入国民视野，党的十八大更是将城镇化确定为我国经济增长的重要引擎。国务院总理李克强同志就曾强调，最雄厚的内需潜力在城镇化。为此，我就加快推进广元市新型城镇化建设，作如下调查和思考。

一、广元推进新型城镇化主要做法

（一）转移人口市民化。农业转移人口的市民化，主要从三个方面来说，一是深化户籍制度改革，全面放开中小城市和小城镇户籍限制，推行居住证制度，按照“资源、分类、有序”原则，引导农村转移人口进城落户，但不是逼农民进城，逼农民上楼，逼农民工“被落户”，进了城的户籍要求落实。二是加快住房保障体系建设。安居才能落脚，有房才能生根，我市持续开展“农民工住房保障行动”，把农民工纳入住房保障范围，降低进城落户、住房保障的门槛。三是高度重视城乡统筹发展“三园一区”中的新型社区建设，使之成为推进农民就地市民化的重要载体和条件。通过打破城市‘老’居民与‘新’居民之间的政策界限，让进城农民在落户、住房、就业、医保、子女上学、社会保险等方面享受同等待遇，努力避免和破除城市新的二元结构。

（二）空间布局合理化。把城乡新型社区纳入城镇体系，拓展新型城镇化发展空间。科学规划、有序建设中部河谷走廊城市（镇）带，推进旺苍、昭化、市中心城区、三江新区、剑阁至青川竹园基础设施一体化发展。在进行工业集镇与园区配套发展的同时，我市以剑门蜀道沿线布局了旅游集镇发展。靠近国省干线的城镇，以国省干线为纽带，以农业和公路结合连片发展。

（三）城市发展生态化。保护城市水系和生态本底，让城市融入自然；保护和传承城市文化，留住城市文化记忆，不断融入现代元素。坚持“集约、智能、绿色、低碳”理念，突出特色和功能，突出宜居宜业宜商，不断提高城镇规划建设和设计水平，防止形成缺乏生态和休闲空间的“水泥森林”。同时，注重完善城市地下管网，强化市政基础设施功能。

（四）产城相融一体化。把产业发展摆在城镇化的首要位置，推进产业与城镇、园区与城区、产业与社区融合发展，实现产业发展和新型城镇化良性互动。在产业园区和城市新区建设中，我市更加注重把生产、生活、生态、公共服务、休闲娱乐等功能有机结合，同步实现产业集聚和人口集聚，避免城市“空心化”。

二、广元推进新型城镇化的现状

（一）城镇化水平明显提高。2006年以来是广元经济社会快速发展时期，也是城镇化进程加快、人民生活水平快速提高的集中时期。截至2012年末，广元市常住人口253万人，其中城镇人口92.14万人，比2006年增长17.52%；城镇化率达到36.42%，比上年提高1.76个百分点，比2006年提高7.72个百分点，比2000年提高12.72个百分点，增长速度连续五年超过全省平均水平，“十一五”期间，全市城镇化水平年均提高1.5个百分点，广元的城镇化进入了加速发展时期。

（二）城镇体系不断健全。编制完成了《统筹城乡发展城乡建设规划》、灾后恢复重建总体规划和9个专项规划以及若干个子规划，完成了《市域城镇体系规划》《广元市城市总体规划》《广元市土地利用总体规划》修编，累计完成了41个集镇总体规划和250个小康新村建设规划，全面完成三江新区30个专项规划。中心城区建设取得了历史性突破，近五年以年均2平方公里以上的速度加快拓展。截至2012年末，市中心城区建成面积达到44.6平方公里，人口46.3万。中小集镇加快发展，初步形成了以旺苍、苍溪县城为中心，宝轮、东河等中心集镇为节点的河谷走廊城市群。

（三）城乡居民收入快速增长。随着经济社会快速发展特别是灾后恢复重建，广元城乡居民收入显著提高。2012年，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达17012元、5649元，均比2007年翻一番。近五年城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入平均增速分别比全省高2.37、1.68个百分点。

（四）城乡居民生活持续改善。民生投入逐年提高，民生支出不断壮大，2012年全市用于民生方面的财政资金占公共财政支出的比重达到64%。城镇新增就业人数平稳增长，覆盖城乡的社会保障体系日益完善，城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险实现制度全覆盖。大力实施保障性安居工程，市城区13个棚户区改造全面推进。乡镇便民服务中心、村社便民服务代办站相继建成并投入使用，为城乡居民构建起市—县（区）—乡镇（街道）—村（社区）四级政务服务体系。

（五）城市综合承载能力不断增强。在国家灾后重建资金投入和援建项目的强力支持下，广元基础设施建设投资大幅增长。近五年来，市城区完成基础设施建设投资150亿元，一大批城市道路、生态、供水、文化、体育、排洪排涝等基础设施项目相继竣工，城市功能进一步完善。房地产投资持续增长，碧桂园、万达集团等一批知名房地产投资企业进驻广元。城乡通行条件不断改善，公路总里程由2007年的9097公里增加到17166公里，增长188.6%。高速公路通车里程达374公里，到县区“1小时圈”高速公路网络基本建成。

三、广元推进新型城镇化的有利条件和制约因素

（一）有利条件

1．国家层面：高度重视，大力支持。将新型城镇化纳入全面深化改革的重要内容。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》讲，要“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”2014年3月，出台《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》。

2．省级层面：因地制宜，明确目标。2011年12月，四川省人民政府办公厅以川办发〔2011〕94号印发《四川省“十二五”城镇化发展规划》，按照规划方案，成德绵广城镇发展带是全省重点发展的“五带”之一。2013年5月，省政府出台《关于2013年加快推进新型城镇化的意见》。2013年9月，省政府出台《进一步加快推进新型城镇化八条措施》，要求充分发挥信贷和投融资平台作用、多渠道筹集旧城危旧房和棚户区改造资金、加大小城镇建设投入、加大小城镇建设用地保障力度、大力发展小城镇特色产业、创新小城镇行政管理体制、加快城镇市政基础设施建设、加大人才保障力度，对加快推进新型城镇化提出了新的更细致的要求。

3．市级层面：坚定不移，深入推进。2007年省委省政府把广元确定为省级统筹城乡综合配套改革试点市以来，广元以科学发展观统领城乡发展全局，抢抓灾后恢复重建机遇，不断扩大城镇规模、完善城镇功能、优化人居环境，新型城镇化取得了显著成效。这些成绩为我们进一步推进新型城镇化奠定了坚实基础。截至2013年底，广元城镇化率提升至37.8％。

（二）制约因素

1．户籍问题。在二元化的户籍制度下，农民进入城镇是受限制的，因为城镇居民可以享受由政府提供的远远优于农民的教育、医疗、住房、就业等社会保障待遇。对进城务工的农民工不能给予城镇居民一视同仁的待遇是农民转移不彻底的重要原因。农民获得城镇户口的条件是在城镇有固定的住所，或是买房，或要有长期稳定的工作并居住达到一定年限，这对绝大多数农民工来讲，无疑是一道很难逾越的门槛。不能进入城市，不能享受城市更优质的教育、医疗、生活等服务，就愈发不能实现生活条件的改善，这些阻碍了城镇化的进程。

2．土地问题。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。这表明，土地的城镇化已远远快过了人口的城镇化，显著地表现为地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”，其实质就是城市及政府对土地财政的高度依赖，并造成对土地资源的粗放利用。在广大农村地区，土地由传统的保障功能向资本功能转化缺乏动力和法制支撑，造成土地流转不畅，农业规模化经营难以形成，于是经营粗放，甚至大量撂荒，同时，流转土地因农产品收益严重偏低，经营业主改农用地为非农用地，而尤以从事非粮化生产的现象较为普遍，导致耕作面积大量减少，粮食安全受到严重威胁。这严重地阻碍了城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动。

3．住房问题。城镇商品住房价格过高，抑制了多数普通劳动者的刚性需求和改善性需求，阻碍了城镇化进程。城郊农民可能通过政府征地获得收益，解决城市住房问题，但远郊农民如果纯靠农业生产，很难跨过城市居住、生活的“门槛”，被阻隔于城市之外。同时，保障房供给严重不足，农民进程难以享受到城市低收入人群的待遇，难以安居，少数保障房该分的没分，不该分的分了，存在分配不公正、对象不匹配等问题。

4．规划问题。规划的宏观性与实施的操作性结合不够。一是总体功能定位规划还有待优化，实现市县各自制定的新型城镇化发展战略、总体目标、发展思路有较大困难，理论数据和实际数据、城镇化和半城镇化现象将伴随我市很长一段时间。二是对于各县区来讲，城市建设发展的依据主要是“届内规划”“五年规划”以及每届党委、政府主要领导调研过后的思路决定工作方向，缺乏系统性研究和论证，未能将主要领导及民众的想法与科学理论有效地整合在一起。三是战略规划太过宏观，仅突出了范围和功能区划分，指导作用不强，基础性项目规划未能配套，很多规划只能在墙上挂挂，低效率现象严重。四是规划编制过程未能充分统一思想，以至于实施过程很难在框架下形成决策意见，造成规划不彻底。五是规划区产业项目可行性研究不够到位，规划的理想产业仅凭研究人员理论上划分区域产业类型或简单地复制其他地区产业，项目落地的要素、条件、发展模式、实施方式、效益分析却不提及，造成规划粗放难落地。

5．产业问题。没有产业支撑的城镇化是不踏实、不牢固的城镇化。目前，我市在产业引入、发展方面还存在薄弱环节，不能保证进城农民就地就近就业，同时也造成财政压力，不能保证提供齐全、良好的基础设施和公共服务。比如，在承接东部发达地区产业转移的时候，没有采取有效、积极的措施，导致部分企业加大投入的信心不足，部分企业虽然签约，但进场缓慢，观望气氛较浓；已承接的部分企业以牺牲环境和资源为代价，给本地可持续发展带来负面影响。殊为关键的是作为城镇化基础和支柱的工业化水平不高，第二产业在三次产业中的比重为48%，其中工业占比41.5%，还处于工业化初期向中期的过渡阶段，还是一个总体上低水平的工业化城市。

四、推进广元新型城镇化的对策建议

面对全国、全省加快推进新型城镇化的大好机遇，面对广元推进新型城镇化过程中的诸多困难和问题，笔者认真审视广元经济社会发展和新型城镇化的阶段性特征以及广元新型城镇化业已取得的一些经验和成绩，基于城乡一体化的视角，对推进广元新型城镇化提出以下建议。

（一）科学规划，提高规划制定执行水平。新型城镇化规划直接关系到城镇品位的高低、城镇功能的完善和城镇的可持续发展。一是科学确定城镇功能定位。科学定位城镇功能是避免城镇建设同质化的基础。突出各城镇的优势和特色，着眼全局、因地制宜确定城镇的功能定位，在宜居宜业的基础上，引导城镇走差异化、个性化发展道路。二是注重规划的先导性。在新型城镇化建设中要高度重视规划的龙头引领作用，充分发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用，搞好宏观调控，以科学的规划设计来引领新型城镇化。规划编制工作一定要立足现状，着眼长远。在编制新型城镇化规划的过程中，可由专业高校、院所负责，要充分体现现代城市、全域规划的基本理念，准确把握城镇发展的定位、定性、定向，以超前的思维、科学的规划设计，凸显城市的个性内涵、文化特色和自身品位，努力做到“高大上”，富有个性，极具特色，经得起历史检验和人民评论。例如：铁岭凡河新城总体规划就由同济大学规划院、复旦大学共同制定，控制性详细规划由中国城市规划设计研究院制定，景观规划由清华大学规划院制定，城市设计由美国RRM建筑事务所等4家著名规划设计机构执行，建设效果卓越。2009年7 月，凡河新城荣获联合国人居署颁发的人居环境优秀范例奖。2010年11月，国家环保部授予凡河新城国家生态环境保护示范基地称号。2010年11月，联合国人居署授予新城莲花湖湿地生态恢复工程迪拜国际改善居住环境优秀范例奖。2013年10月，铁岭市在众多竞争城市中脱颖而出，被评为全国节能减排财政政策综合示范市。三是体现规划的科学性。科学的城镇规划，本身就是最大的效益。要按照“经济繁荣、社会文明、环境优美、功能完善、城乡协调”的总体要求，着力完善城镇总体规划，科学编制控制性详规、修建性详规和产业规划，不泛泛而言、宏观空洞，切实增强规划的指导性、操作性。四是强化规划的严肃性和权威性。在编制科学的基础上，充分统一思想，规划一经确定，就必须在规划框架下，严格依法实施，不能随意变更。在规划实施管理中，要坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设，任何建设项目都不得突破规划控制范围，以科学的规划来保证新型城镇化建设的质量和进度。

（二）完善体系，优化城镇建设空间布局。广元属于欠发达地区的山区市，全面实现城镇化的任务十分艰巨。因此，推进新型城镇化必须坚持因地制宜、量力而行、局部和全域相协调的原则，通过以点带线、以线促片、以片推面的方式走“先极化、后均衡”的发展之路。鉴于此，广元有必要深化构筑“一主、两副、多点”的城镇空间结构。首先，做大做强中心城区。按照“中心城市带全局”的战略，扩大城镇规模、完善城市功能、增强集聚和辐射能力，形成以广元市区为中心、20公里为半径的区域经济发展极核。其次，大力提升苍溪、旺苍两个副中心城市。广元市域内，苍溪、旺苍分别位于市域南部、东部，发展条件相对较好，增长潜力相对较大，应积极壮大两县经济实力，充分发挥两县在全市新型城镇化进程中的骨干作用，与川东北的巴中、南充共同发展，成都城镇群的绵阳、德阳对接，带动周边镇乡经济社会发展，同时进一步加大两县撤县建立县级市的工作力度，培育其成为区域经济新的增长极。再次，以剑阁、青川、朝天及重点特色城镇为点，积极建立多点支撑格局。三大县城和重点特色城镇应根据各自的资源优势和产业基础，科学规划发展方向，宜工则工、宜商则商、宜旅则旅；大力发展特色产业，提高城镇经济实力；完善城镇基础设施和公共服务设施，提高城镇人口承载能力，扩大城镇人口规模；充分开发境内风景旅游资源，打造优越的人居环境，形成一批专业化特色化集镇，引导农村人口就地、就近城镇化，使之成为乡村城镇化的增长点、农村人口转移的重要载体。

（三）产业支撑，夯实新型城镇发展后劲。着眼当前中国经济新常态，深化转方式调结构，构建新型产业支撑。这也是抗衡异地城镇化、提升本市城镇化的最优选择。一是推动三次产业融合发展。关键在于调整优化主导产业结构布局，整合各类产业集聚园区，实现集聚化、差异化发展。坚持“两化”互动，坚定不移走新型工业化发展道路，加快推进工业强市进程，着力扶持壮大主导产业，做大做强特色优势产业，促进资源循环和就地转化利用，形成优势突出、结构合理、自主创新强、集群式发展、集约型增长的工业发展新格局，使工业成为经济增长的主角。广元作为传统农业大市，要通过不断完善现代农业综合服务体系、运用现代科技改造提升农业生产精细化和销售网络化水平、支持现代农业示范园区建设、积极推进流转承包规模经营、大力发展设施农业、积极培育新型经营主体等手段，进一步提高农产品精深加工水平，进一步推动现代农业产业发展。坚持重点发展现代服务业和改造提升传统服务业相结合、坚持发展新兴服务业与增强城镇功能相结合思路，以服务于口岸建设和园区建设的物流产业、助推城市扩容的房地产业及“红军文化、生态文化、女皇文化”三大旅游业为支柱，大力发展信息、法律、咨询等现代服务业，促进餐饮、酒店、商业等传统服务业上档升级，全方位提升第三产业层次。二是大力发展高新技术产业。积极吸引国内外的资本和科技人才，尽可能多地引进高新技术产业，增强科技创新能力，重点加快科技成果产业化步伐，促进科技成果转化为现实生产力。三是以功能突出、特色鲜明、辐射带动能力较强的产业园区为依托，因地制宜地培育和发展附加值高及产业链条长的战略性新兴产业，培育新的经济增长点，努力将这些产业的产业链和某些生产、装配环节延伸到广大农村地区，带动农业生产上规模上水平，带动农村脱贫致富，在产业发展上实现以城带乡、以工促农。

（四）搞好基建，提高城镇环境承载能力。基础设施是城镇赖以发展的基础和平台。应坚持以人为本、民生优先，大力推进和整体提升城镇基础设施建设水平，全面提高城镇综合承载能力。一是强化市政基础设施建设。适度超前、统筹规划和建设城镇交通、给排水、供电、供气和环保等市政设施，同步推进地上、地下基础设施建设，统筹老城区相关设施改造，避免出现拉链式重复施工和“城中看海”现象。其中，重点要加强城市污水处理、生活垃圾无害化处理设施建设及市政管网建设。二是加强公共服务设施建设。以关系群众生活的突出问题为重点，进一步加强教育、医疗、养老、就业、科技、文化、体育和休闲娱乐等公共服务设施建设，推进基本公共服务均等化，使城乡基层都能公平地享受到公共文化服务。三是重视防灾减灾和应急设施建设。加强城镇防洪排涝、防震减灾和公安消防等设施建设，与美化城市环境、改善城镇形象相结合，增强对重大自然灾害和突发事件的应急处置能力，提高人民群众生活的安全感。四是将中心城市供水、供气、污水处理等基础设施延伸至近郊小城镇。重点是加快发展连接城乡的过境交通和城市快速通道建设，完善城际、城市公路快捷运输系统，提升市域公路网络，逐步形成便捷、快速的“环行+放射”的区域对外交通网络架构；优先发展公共交通，积极规划建设轨道交通，逐步形成以轨道交通为主干，公共汽车为基础的现代化城市交通格局。同时，要按城市标准向近郊小城镇普及通讯、宽带网等设施。通过上述措施，缩短中心城市与近郊小城镇之间的时空距离，逐步实现各有分工、功能互补、资源共享、城乡一体。各中小城镇也要加强对周边近郊农村地区的辐射，通过产业分工协作和区域性基础设施建设，促进近郊地区向半城镇化发展，为最终实现新型城镇化建设目标打下坚实基础。

（五）深化改革，增强新型城镇内生动力。一是深化城乡户籍制度改革。实行以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件的城乡“一元化”户籍管理制度，强化户籍制度的民事登记和社会管理功能，渐次剥离各种附着于户籍上的社会权利，消除城乡居民之间的不平等，消除农民向城镇转移的制度性障碍，促进农村人口有序向城镇转移。二是深化农村产权制度改革。按照“归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅”的原则，先试点再全面，推行农村林权、小水利产权、土地承包经营权、宅基地使用权、产业产权、房屋产权制度改革，探索推行农村产权抵押担保融资，在落实确权颁证的基础上，组建农村产权交易中心，促进农村产权资本化、市场化。尤为重要的是在农村土地流转经营过程中，要将“禁止非农化、控制非粮化”的政策原则落到实处，确保18亿亩耕地红线不动摇，确保国家粮食战略安全。建立农村集体建设用地使用、调换、互换机制，激活农村集体建设用地。加强农村集体“三资”管理，积极探索集体经济多种有效实现形式，增加农民财产性收入。三是深化社会保障制度改革。建立城乡一体的人力资源市场，推动城镇居民就业优惠政策向农村延伸。加快实现老、中、新农保制度接轨，建成覆盖城乡居民的社会保障体系。整合新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险，逐步建立城乡一体的基本医疗保险、补充医疗保险和医疗保险救助制度。四是积极创新城乡社会管理。推进政府职能调整和行政资源整合，理顺行政事权关系。继续简政放权，探索将部分县级行政管理职能、社会管理权限等向乡镇延伸。健全诉求表达、风险评估、矛盾纠纷调处机制，推进诉求化解一体化。推行网格化模式，提高信息化水平，实施亲情化帮教，提高社会管理精细化水平。深化村级综合改革，推动村事务管理服务职能与集体资产经营管理职能相分离。加强城乡社区建设和管理，打造公共服务和便民服务综合平台。五是创新投资融资体制。坚持政府主导，整合各类财政建设资金，加大各级财政对新型城镇化建设的投入力度，主动争取上级财政支持，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用。加大政府性融资力度，在确保偿债能力和风险可控的情况下，通过政府融资和BT、BOT等模式，积极筹集建设资金。突出市场化运作，加大对知名企业的招商引资力度，以强有力的投资加速新型城镇化步伐。