广元市人大常委会财经工委主任  李旭春

党的十八大报告中提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，……加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查监督”。这是党中央对各级人大及其常委会依法加强对财政预决算审查监督，切实推进依法理财，管好人民的“钱袋子”提出的明确要求，它引起了社会各界的广泛关注和各级党委的高度重视。为贯彻落实党中央、市委有关加强预决算审查监督工作的重要精神，切实推进预决算管理改革，构建完善包括“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的全口径预决算编制和监督体系，结合近年来我市开展预决算审查监督工作的具体情况，对推进全口径预决算审查监督工作进行了一些探讨和思考。

    一、当前我市人大预决算审查监督的基本情况

（一）提前介入，认真初审市政府提出的预算草案。在每年人代会议前，市人大常委会财经工委都要进行工作调研，听取部门、人大代表、有关方面对财政预算编制的意见，征求对预算编制工作的看法，提前做好财政预算初审的方案。对政府财政部门提交的公共财政总预算和部门预算草案、预算报告等有关材料进行初步审查，及时提出修改意见。

（二）拓宽范围，逐年增加人代会审查预算部门数量。从 2007年起，我市首次将市级部门预算编制的有关情况形成调查报告提交市人大常委会审议，将市级部门预算编制合法性、真实性等纳入人大的监督范围；从 2008年起开始提交市人代会审查，审查的预算部门数量逐年增加，分别是：2008年20个部门， 2009年30个部门， 2010年40个部门，2012年起市政府组成部门40个及有关单位全部纳入审查范围，审查部门综合预算资金17.83亿元，占89个市级一级预算单位部门预算总支出的85.2%。要求市财政局提供的部门预算草案中增加了文字说明，包括单位基本情况、人员构成、资产总额、专项经费、收支预算及增减变化情况。

（三）积极探索，不断完善人代会财政预算审查方式。一是注重“代表遴选”，确保审查委员会成员的代表性。市人大常委会财经工委在建议市人代会计划预算审查委员会名单时，坚持委员的代表性，要求必须是财政经济方面的专业人士，有较强的专业知识和专业素养，同时兼顾经济主管部门、重点企业、县区和基层各方面的代表参加，保证各县区代表团有一名委员，从而更好地听取代表的审议意见，提高审查质量，提升了人大审查的权威。二是注重“借智审查”，确保预算编制审查报告的质量。在遵循有关法律法规、保密规定和纪律要求的前提下，慎选财经、财务、审计、法律等各类专业人士，借助他们的智慧和专业判断对财政预算编制等进行专业审查、提供专业审查意见，提高部门预算编制水平，确保审查质量。自2008年以来，我市抽调部分审计师、会计师组成市级部门预算审查小组，对准备提交人代会审查的市级部门预算草案进行预审，效果很好。

（四）动态跟踪，扎实开展财政预算执行监督。为认真做好人大常委会听取和审议预算的执行情况、审查和批准预算的调整方案这些议题的准备工作。财经工委一方面要求财税部门每月提交预算执行、税收完成情况等报告，及时掌握执行动态，另一方面每次都开展了充分调查研究并形成初审报告。在常委会审议后，充分吸纳了委员、代表的建议并形成审议意见，交政府及有关部门办理并限时书面回复。通过督促审议意见落实，确保全年预算任务的完成。

（五）严格程序，依法强化对财政决算的审查。在市人大常委会会议审查和批准政府上年决算前，财经工委都严格按照监督法要求财政部门及时提交本级决算草案和预算结余、结转，以及与预算材料相对应的其他决算材料。分别听取本级预算执行和其他财政收支的审计结果、本级决算草案编制情况的汇报，对本级决算草案进行初步审查，草拟初审报告。在人大常委会会议举行的7日前，要求政府准时提交本级决算草案及报告和本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告到人大常委会以送给常委会组成人员。在本级决算经审查批准并批复本级各部门后，并将批复的决算相关情况抄报财经工委。

    （六）借力审计，切实增强预决算监督实效。积极支持和推动审计机关发挥审计监督职能。近两年，常委会依法听取和审议审计工作报告，对审计部门有效履职推进依法理财，规范财政资金管理，依法开展审计监督工作给予了充分肯定。同时要求审计部门开展全覆盖所有预算单位的财政审计工作，保障财政资金运行安全，切实加大对政府投资和民生项目的监督力度，确保政府投资的安全、规范和有效运行的意见得到市政府的认可和采纳。

二、对加强全口径预决算审查监督的认识

（一）做好全口径预决审查监督工作，是适应新时期新形势和经济社会发展的客观需要。加强对预算审查监督经历了长期渐进的过程，十六大报告指出要“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”；十六届三中全会提出要“加强审计监督”， “加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”；十七大报告指出要“深化预算制度改革，加强对财政收支的监督”；十八大报告明确指出“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查监督”。这些论述和要求，都说明了开展全口径监督的需要和必要，也指明了现阶段人大监督工作应改进和加强的重点。

（二）做好全口径预决审查监督工作，需要加强学习理解，准确把握有关精神内涵和要求。从广义上理解，就是要对政府性所有收支的预算安排、资金使用和效益情况进行审查和监督。实际工作中，就是要依法将政府的公共财政、政府性基金、社保基金、国有资本经营的预决算，纳入人大的审查和监督范畴，并提高监督效果。十八大报告提出“加强”，一是说明各级人大在预算审查监督工作中取得的成效得到了党委肯定，符合党和人民的要求；二是说明在一些方面还未达到人民的期望和要求，还没有完全实现宪法和法律关于预算审查监督的精神，还应切实改进监督工作。“全口径”的提出也可注解为：一是以前还没有做到对政府性所有收支的预算决算进行审查监督；二是以后要依法督促政府编制全口径的预算决算，行使好审查和监督的权力。

   （三）做好全口径预决审查监督工作，需要党委重视支持，部门密切配合。今年7月5日，市委地方人大工作经验交流会上，市委书记马华提出：要按照党的十八大对人大工作提出的新要求，全面加强对政府全口径预决算的审查和监督，确保把有限的资金用于推动发展、改善民生和促进和谐等方面，进一步增强财政资金的公信度和透明度。这对我们做好全口径预决算审查监督工作提供了重要的支撑，有党委的重视和支持，人大要认真思考和准备，政府及其有关部门要积极配合，共同推进政府全口径预决算审查监督进程。

三、几点建议

近年来，我市人大对市级预算的审查监督不断加强，市级预算编报和细化工作取得了较好成效。但是，与省、其它市州人大相比，我市人大在预算审查的完整性、时效性、刚性等方面还有差距。为贯彻落实好马华书记在市委地方人大工作经验交流会上的讲话精神，进一步加大我市人大预算审查监督力度，依法规范政府预算收支行为，借鉴省人大、其他市州人大的一些经验做法，结合我市实际，提出以下建议：

（一）坚持完整编制，预算编制内容要“完整详实”

坚持人大审查批准的预算不仅限于收支总额和笼统的按政府功能划分的数额，而要按国家规定的预算科目提交复式预算编制及具体详细的支出说明。政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要包括本级公共财政预算，又要包括本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算；既要包括本级政府预算，又要包括本级政府所属的部门预算和单位预算。同时，各项收入支出要细化，征什么税、收什么费、征多少，征收的钱如何花。真正保证预算让大家看得清楚、看得明白，促使预算成为人大议事的中心议题。

（二）坚持过程控制，预算执行过程要“跟踪监督”

  在对预算执行情况的监督上，首先要监督预算的批复程序和预算执行进度。预算经人大批准后，财政部门和有二次分配资金权力的部门应当在法定时间内批复预算。在部门预算执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免到下半年甚至年底才拨付专项资金，造成突击花钱。其次，要加强对国库集中收付的“在线监督”。国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各预算单位支出实行全过程监督。参照省人大的作法，人大及其常委会应坚持通过与国库集中收付部门计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，即实行人大“在线监督”制度，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时准确的信息。

（三）坚持依法调整，预算追减变更要“严格审批”

严格预算编制，努力提高预算到位率。坚持提请人大常委会审批的预算调整方案必须按照预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并且要有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督政府预算资金的去向。政府财政部门应当在本级人大常委会举行会议的一个月前将预算调整方案送交本级人大常委会预工委进行初步审查，预工委经过初步审议，可以向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应当认真研究该建议，并积极做出回应。

（四）坚持绩效评价，决算审查要彰显“资金效益”

坚持对决算的真实性、合法性和效益性作出评价。效益性评价就是看纳税人的钱花出去后，有没有用在刀刃上，有没有产生预期的经济效益，这是当前需要我们认真研究的问题。鉴于当前人大工作的实际，一是可以借助国家审计机关、内部审计、社会审计的力量，对决算实行绩效审计评价监督，以此加强对财政资金使用效益的监督。二是人大常委会预工委对年初部门预算审查单位进行年终决算审查，充分掌握财政资金使用情况。三是受常委会或主任会议的交办，人大常委会预工委可会同审计、财政等部门对审计查出的重大问题整改、重大民生工程、重大项目建设及绩效进行重点跟踪监督问效。

    （五）坚持阳光理财，预算决算信息要“公开透明”

 制订推进预决算公开和财政审计公开工作的具体方案及相关制度，明确政府及部门预决算公开和审计结果公开的责任主体、公开内容、公开程序、时间要求，保证财政预决算公开让群众看得见、看得清、看得懂。同时，要建立预决算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预决算公开后社会各界提出的意见和建议。作为国家权力机关，要加强对财政预决算公开、审计公开工作的督促和检查，确保预决算公开工作落到实处。

（六）坚持完善法规制度，健全预决算审查“监督机构”

目前，对市级预算的实质性审查监督正在稳步推进，部分县区也开始加大审查监督力度，并取得了初步成效，但绝大多数地方的该项工作还相对滞后，其原因，一是预算审查监督专业性比较强，二是没有专门的机构或人员，三是法规制度建设滞后，这在一定程度上影响到人大预算审查监督工作的深入开展。为此建议：一是国家尽快通过新的预算法，相应修改《监督法》及其实施办法。二是在国家、省修改有关法律法规的情况下，要制定地方财政预决算监督的具体办法，规范预算监督行为。三是要建立完善各级人大常委会预决算审查监督机构，配置专业人员，加强制度建设和业务培训，提高履职能力。